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| Cortesía: Ministerio de Educación. |
La educación gratuita en Colombia empezó a implementarse tras un rezago de casi 10 años; aún con el asunto solucionado en casi todos los municipios del país, la discusión debe centrarse en qué tanto está sirviendo dar educación a más niños sin que siquiera se toque el tema de la calidad de la misma. De hecho, en ninguno de los documentos gubernamentales que reglamentan la gratuidad educativa se habla de premiar la calidad educativa de los colegios oficiales del país, situación que se torna preocupante especialmente en el marco de los recientes cuestionamientos a los colegios colombianos, tras el bajo rendimiento de los alumnos en las pruebas PISA.
La importancia de la educación dentro del desarrollo de un país es innegable. Para el Banco Mundial la educación es la base del desarrollo económico y social de los pueblos. Incluso la educación ha sido concebida como un derecho fundamental inherente al ser humano que le permite acceder a un proceso de formación personal, social y cultural. En el caso particular de Colombia la educación ha sido considerada por diferentes sectores como la salida a los problemas del país (conflicto interno, pobreza, desigualdad), más aún cuando nuevos procesos de desarrollo tecnológico y productivo están transformando el mundo.
En cuanto a educación, la Constitución colombiana se refiere específicamente al derecho a la educación de todos los ciudadanos. Precisamente en los artículos 44 y 67 se establece que “la educación es un derecho fundamental de los niños, un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, y será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan pagarla”.
Bajo este orden de ideas, las instituciones educativas estatales no podrán realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios complementarios. La gratuidad educativa se entiende pues como la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios.
No obstante lo anterior, para Rodrigo Uprimny, Director del Centro Estudios de Derecho Justicia y Sociedad, si bien algunos sectores respaldan las políticas de gratuidad porque las consideran un paso muy importante en la democratización del acceso a la educación, hay opiniones contrarias que califican estas medidas como populistas, pues pueden llegar a desconocer las restricciones fiscales, lo que conduciría a una educación pública de mala calidad. Pero además, según los críticos, dichas políticas son inequitativas pues no existen razones para dejar de cobrarle derechos académicos a quien tiene capacidad de pago.
Colombia tenía un rezago en la oferta de gratuidad educativa a la población. Esto a pesar de que la Corte Constitucional, desde 1994, le había venido señalando al Gobierno Nacional que tanto la Constitución Política como varios tratados internacionales suscritos por el Estado Colombiano, establecen que la educación es un derecho de carácter fundamental, obligatoria para todos los menores entre 5 y 18 años de edad, y que se debe implementar progresivamente. La gratuidad de la educación finalmente fue reglamentada por el Decreto 4807 de 2011 (10 años después de la Constitución del 91) en el cual se establecen las condiciones de aplicación de la gratuidad educativa para los estudiantes de educación preescolar, primaria y secundaria. Fue así como se determinó que de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) girados por el Gobierno nacional a los municipios y distritos hay un porcentaje destinado para la gratuidad de la educación preescolar, básica y media del país.
Los recursos que reciben los establecimientos educativos por concepto de gratuidad deben ser destinados a dotación pedagógica, mejoramiento de la gestión académica, construcción, mantenimiento y adecuación de colegios y escuelas oficiales, transporte y alimentación escolar, y demás rubros estrictamente relacionados con la prestación del servicio de educación. La norma no obliga a los colegios a darles mejor educación a sus estudiantes, sino simplemente a mantenerlos en el colegio durante determinados días del año y a que lleguen a estudiar si viven demasiado lejos de la institución.
Estos recursos son distribuidos según una metodología definida por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional (MinEducación), en la cual se considera una tipología que comprende condiciones económicas y sociales de la población beneficiada. El total de asignación de recursos para gratuidad educativa en el año 2014 fue de más quinientos catorce mil millones de pesos. Antioquia, Bogotá y Valle del Cauca fueron los departamentos que mayores recursos obtuvieron debido a que cuentan con una mayor población escolar. Así mismo, y de acuerdo a la legislación, la asignación para centros educativos rurales cobijó a más de un millón setecientos mil niños (ver tabla).
Esta asignación de recursos se hizo una vez se depuró el censo escolar a nivel nacional. Es de recordar que MinEducación reveló que desde 2.010 un total de 561.277 niños figuraban en el sistema oficial educativo en Colombia sin que realmente existieran. Es decir, eran en realidad “alumnos fantasma” que se detectaron en el sector demandando recursos del Estado que iban a parar a las mafias de la corrupción política. Esta situación se evidenció particularmente en Buenaventura, Turbo y Riohacha.
Según María Fernanda Campo, ministra de Educación, desde 2010 y hasta 2013 se crearon un total de 118.551 nuevos cupos en diferentes instituciones educativas de todo el país. Asimismo, el decretar la gratuidad de la educación a principios de 2012, permitió evitar la deserción escolar de cerca de 96.000 niños, de los cuales el 70% fueron en el sector rural.
Análisis de las cifras de gratuidad educativa en el país
Se puede apreciar que el número de alumnos matriculados es directamente proporcional al tamaño poblacional de cada departamento, lo que permite inferir que la población escolar sí está aprovechando el subsidio otorgado por el gobierno central (si se considera que todos los departamentos tienen una proporción escolar similar). El top tres de departamentos o regiones que más reciben subsidios educativos incluyen a Antioquia, Bogotá y Valle del Cauca, que coinciden a su vez con los departamentos del país que tienen más población según cifras del último censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
En contraste, los tres departamentos que menos reciben dinero en total por gratuidad en la educación son también algunos de los que menos población tienen: Guainía, Vaupés y San Andrés. De hecho a Guainía, que es el que menos recibe, le entregan 141 veces menos que a Antioquia y tiene 156 veces menos su población. Es un hecho indiscutible que se está teniendo en cuenta el criterio de tamaño poblacional para el otorgamiento de beneficios.
También existen otros criterios de entrega de subsidios que tiene el MinEducación. En efecto, si bien la población de Bogotá es más grande que la de Antioquia (el Censo del DANE en el 2005 establece que en la capital del país viven 7.776.845 personas, mientras que en toda Antioquia habitan 6.378.132), el departamento recibe más dinero que la capital del país.
Es de recordar que en los municipios antioqueños existen más zonas rurales que en Bogotá, donde 135.000 hectáreas son zonas rurales, apenas una pequeña porción del territorio total. Un fenómeno similar sucede en departamentos como Amazonas, Magdalena, Córdoba y Vichada donde la población rural beneficiada por la gratuidad en la educación está muy cerca de representar entre el 40 y más del 50% de la población beneficiada en el departamento. Lo cual permite concluir que el programa está llegando en algunos departamentos a la población que cuenta con menos oportunidades, la cual a nivel país, indiscutiblemente es la población rural.
Este es un aspecto muy importante en términos generales, pues la norma determina que para los niños que vivan en zonas rurales entregarán más dinero, pues se debe tener en cuenta la dificultad para llegar al colegio que implica vivir en el campo.
Pero esto no es realmente significativo en la práctica. De hecho, la diferencia entre los dineros entregados para la gratuidad entre estudiantes de zonas urbanas y rurales es apenas de 2.000 pesos más por estudiante en el caso de los segundos.
Precisamente, el valor del subsidio por cada estudiante debería ser contrastante en aquellos departamentos con mayor población rural, pero esto no sucede ya que lo percibido por un estudiante rural no es en realidad diferencial respecto a lo percibido por un estudiante que vive en el sector urbano. Por ejemplo, lo percibido por un alumno en el departamento del Amazonas (departamento que no cuenta con buena infraestructura y su población escolar seguramente tiene en muchos casos dificultades para desplazarse de su casa a la escuela) es poco más de 2.000 pesos en comparación con lo que recibe un alumno de uno de los departamentos más desarrollados del país como es Antioquia.
La norma también menciona pagos especiales para los niños con algún tipo de vulnerabilidad: que sean desplazados por la violencia, indígenas o de comunidades afrocolombianas. Sin embargo, en los departamentos con mayor población con comunidades indígenas (como Amazonas), el ingreso por niño no es significativamente superior a ciudades como Bogotá, donde esa población es una clara minoría.
Sucede exactamente lo mismo en el caso del departamento que alberga mayor cantidad de afrocolombianos. Los colegios en el Chocó reciben 77.588 pesos por estudiante, mientras que en Bogotá es de 73.508, lo que significa que el Estado considera que las dificultades que implica vivir en un departamento con tantas dificultades de infraestructura, transporte y alimentación como Chocó se saldan con 4.080 pesos.
Calidad en la educación
Si bien no existen cifras discriminadas sobre los resultados de la calidad en la educación en Colombia, es posible (y necesario) hacer un análisis al respecto. Resulta evidente que aquellos departamentos donde mayor población beneficiada hay, son los que tienen mayor tamaño poblacional y mejor desempeño escolar (según el ICFES, es decir los colegios privados tendrían un efecto positivo sobre estos resultados).
Teniendo en cuenta que los resultados del ICFES resumen el desempeño de colegios públicos y privados, no es posible hacer conclusiones válidas sobre el resultado obtenido por los colegios públicos y el efecto generado por la gratuidad en la educación. Aún más cuando los resultados más altos son siempre dados por los colegios privados. Así las cosas, los bajos resultados por departamento pueden estar altamente influenciados por el porcentaje de colegios privados que se presentan. Luego, este aspecto no es indicativo para un análisis robusto.
Es importante tener en cuenta que para el caso particular de las pruebas del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA) no se cuenta con datos que discriminen el desempeño por departamento, de tal forma que el resultado es del país en general. De hecho, no a todos los estudiantes de todos los colegios les hacen pruebas, sino a muestras representativas. Por lo que hacer inferencias sobre departamentos con mejor calidad que otros es impensable, de la misma forma que tampoco se puede hacer para el caso del ICFES ya que, nuevamente, los colegios mejor ranqueados en el ICFES son de lejos los privados (que no reciben aportes de MinEducación).
La información generada por MinEducación evidencia un avance en la cobertura de la educación en los últimos años, pero aún existe una gestión importante para mejorar la calidad de la misma. Esto teniendo en cuenta el pobre desempeño de los alumnos colombianos en las pruebas PISA.
Se debe tener presente también que, como sostiene Uprimny, la educación es ante todo un derecho y no una mercancía, por lo que la calidad debe ser el centro del debate ahora que el ingreso al colegio de todos los niños está prácticamente garantizado. Resulta entonces necesario que la política educativa en Colombia busque una mejora sustancial en la calidad de la educación, pero asimismo mantenga e incremente los niveles de cubrimiento hacia la población.
